Avainsana: strategia

Matka viranhaltijasta tutkijaksi ja kuntademokratian peruskysymysten äärelle

Jenni Sipilä

Puolustin väitöskirjaani ”Kunnallinen byrokratia edustuksellisen demokratian palveluksessa: kuntien johtavien viranhaltijoiden kokemuksia yhteistyöstä luottamushenkilöiden kanssa” Turun yliopistossa 22.8.2025.

Väitöskirjaprosessini oli yhtä aikaa henkilökohtainen matka ja yhteiskunnallinen tutkimusretki. Omalla kohdallani kaikki sai alkunsa vuosien varrelta kertyneistä havainnoista sekä arjen lounas- ja kahvipöytäkeskusteluista. Monet kollegani jakoivat kokemuksen siitä, että valmisteltavia asioita tuntui usein olevan liikaa ja osa selvityksistä tehtiin, vaikka jo ennakkoon tiedettiin, etteivät ne tulisi etenemään tai ne eivät vastanneet kuntastrategian tavoitteita. Ajoittain työ tuntui turhauttavalta ja viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden yhteistyössä esiintyi kitkaa. Näitä teemoja ei voinut ohittaa, vaan tunsin tarvetta saada ne tieteellisen tutkimuksen muotoon: onko kyse vain yksittäisistä kokemuksista vai laajemmasta ilmiöstä? Syntyi päätös hypätä viranhaltijan pöydän takaa tutkijan rooliin. Aloitin tutkimukseni tammikuussa 2021. Tavoitteenani oli saada tieteellistä näyttöä siitä, millaisia tunteita ja kokemuksia päätöksenteon valmistelu ja yhteistyö poliitikkojen kanssa synnyttävät kuntien johtavissa viranhaltijoissa.

Kuntademokratiaa ohjaa kaksoisjohtamiseen perustuva malli, jossa vaaleilla valitut luottamushenkilöt käyttävät ylintä päätösvaltaa ja viranhaltijat eli ammattijohtajat tekevät päätösten taustalla tärkeää valmistelutyötä. Olen itse toiminut lähes 18 vuotta kunnan johtavana viranhaltijana ja saanut aitiopaikalta seurata, miten nämä kaksi maailmaa kohtaavat – ja joskus myös törmäävät. Politiikan rytmi, puolueiden välinen kilpailu ja vaihtuvat vaalikaudet tuovat mukanaan demokraattiset toimintatavat ja tavoitteet, kun taas viranhaltijoiden työ on pidemmän aikavälin kehittämistä. Poliitikot myös työskentelevät yleensä sivutoimisesti, kun taas viranhaltijat paneutuvat asioihin päätyökseen. Lisäksi kuntalaisten erilaiset toiveet tekevät johtamisesta vielä vähän monimutkaisempaa.

Tutkimukseni tuloksena voin todeta, että viranhaltijoiden turhautumisen tunteet eivät ole vain yksittäistapauksia – moni viranhaltija kokee työssään haasteita, jotka liittyvät esimerkiksi valmistelun hyödyllisyyteen ja strategianmukaisuuteen. Yhteistyö luottamushenkilöiden kanssa on joskus mutkikasta, kun tavoitteet, arvot ja aikajänteet eroavat toisistaan. Toisaalta tutkimus osoitti, että hyvät yhteydet ja aito vuorovaikutus viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden välillä mahdollistavat parhaimmillaan innovatiivisia ratkaisuja ja kunnan strategisten tavoitteiden toteutumisen. Positiiviset kokemukset liittyivät erityisesti tilanteisiin, joissa luottamushenkilöt arvostivat viranhaltijoiden asiantuntemusta ja tukivat heitä työnsä haasteissa.

Väitöskirjatyöni tavoitteena oli laajentaa ymmärrystä johtavien viranhaltijoiden arjesta ja tarjota välineitä yhteistyösuhteiden kehittämiseksi. Nostin esiin myös kysymyksen siitä, miten hallinnollisia resursseja voitaisiin käyttää mahdollisimman tehokkaasti ja miten luottamushenkilöt voisivat entistä paremmin ottaa huomioon viranhaltijoiden käytettävissä olevan ajan rajallisuuden. Tutkimustulosteni pohjalta pidän tärkeänä, että kuntastrategia toimii selkeänä ohjaavana välineenä – ja että sen sisällöt ovat aidosti sisäistetty päätöksenteon kaikilla tasoilla. Vain tällöin voidaan karsia viranhaltijoista turhalta tuntuvaa valmistelutyötä ja varmistaa, että yhteinen työ vie kohti kunnan pitkäjänteisiä tavoitteita.

Väitöskirjaprosessi oli minulle mahdollisuus pysähtyä, pohtia ja tarkastella kuntajohtamista uusista näkökulmista. Matka viranhaltijasta tutkijaksi ei ollut aina helppo, mutta se avasi tilaa kriittiselle ajattelulle ja toi näkyväksi myös kuntatyön ilonaiheet. Uskon, että yhteisen ymmärryksen lisääminen tukee kestävää päätöksentekoa ja parempaa arkea kunnissa – sekä viranhaltijoille että poliittisille päättäjille.

Kuntajohtamisen kehittäminen vaatii jatkuvaa vuoropuhelua, arvostusta ja halua nähdä asiat myös toisen osapuolen silmin. Tutkimukseni on panos tähän keskusteluun – ja kutsu jatkaa sitä yhdessä.

Väitöskirjani löydät Turun yliopiston julkaisupalvelusta:

https://www.utupub.fi/handle/10024/182722

Mikä viranhaltijoita oikein turhauttaa?

Jenni Sipilä

Kerroin ensimmäisessä blogitekstissäni, että väitöstutkimukseni idea lähti viriämään kuunnellessani kollegoiden kertomuksia heitä turhauttavista työhön liittyvistä tilanteista. Minua alkoi kiinnostaa, kokevatko viranhaltijat laajemminkin vastaavia tunteita. Ja kyllä vain, 47 % minulle vastanneista kuntien johtavista viranhaltijoista kertoi kokevansa turhautumista. Tämä valitettava ilmiö liittyy mm. poliittisen päätöksenteon epäolennaisuuksiin, ristiriitoihin, epäasialliseen käytökseen ja puolueellisuuteen.

Turhautumisen tunne viranhaltijoissa herää, kun poliittisessa päätöksenteossa takerrutaan kokonaisuuden kannalta pieniin asioihin, jotka hidastavat päätöksentekoprosessin valmistumista. Viranhaltijat kokevat tällaisen turhana tyhjäkäyntinä. Myös tilanteet, joissa viranhaltijan tekemään valmistelutyöhön ei suhtauduta avoimesti eikä sille anneta todellista mahdollisuutta, aiheuttavat turhautumista. Näissä tilanteissa luottamushenkilö(t) ovat yleensä jo muodostaneet hyvin vahvan etukäteiskannan asiasta. Vahvoihin etukäteiskantoihin liittyy viranhaltijoiden mukaan usein jonkin tietyn intressitahon edun ajaminen. Viranhaltijat myös kertovat, että toisinaan päätöksiä tehdään enemmän tunteella kuin järjellä.

47 % minulle vastanneista kuntien johtavista viranhaltijoista kertoi kokevansa turhautumista.

Turhautuminen nostaa päätään silloinkin, kun asia jää kokouksessa pöydälle luottamushenkilöiden heikon perehtymisen vuoksi. Tai silloin, kun perusteellisen valmistelun jälkeen viranhaltija joutuu useita kertoja selvittämään saman asian uudelleen, koska valmistelumateriaaleihin ei ole luottamushenkilöiden toimesta ehditty tai jaksettu perehtyä. Päätöksentekoon mukaan tulevien uusien luottamushenkilöiden yli-innokkuus sekä viranhaltijalle ja kokeneemmille luottamushenkilöille itsestään selvien asioiden pyörittäminen aiheuttavat nekin turhautumista. Päättäjien substanssiosaamisen ja kokonaisuuden hallinnan heikkouden aiheuttama ajoittainen harmitus näkyy sekin viranhaltijoiden vastauksissa.

Sellaisten asioiden valmistelu, jotka viranhaltijoiden mielestä ovat epäolennaisia, koetaan turhauttaviksi. Tämä on loogista ja liittyy viranhaltijoita kuormittavaan aikapulaan. Turhautumisen tunne viriää helposti silloinkin, kun luottamushenkilöiden esiin nostamilla epäolennaisilla asioilla tehdään vain politiikkaan eikä niillä ole kuin lähinnä populistista merkitystä. Toisinaan viranhaltijoita turhauttaa ammatinvalinnasta ja demokratian pelisäännöistä huolimatta turha byrokratia. Päätöksenteon valmisteluun ja esityslistan materiaalien tuottamiseen joudutaan käyttämään paljon aikaa, vaikka viranhaltijat ja poliitikot tietäisivät ilman valmistelutyötäkin, mikä on asiassa paras ratkaisu. Kuntastrategian unohtaminen tai sivuuttaminen ovat yksi merkittävimmistä turhautumista aiheuttavista tekijöistä.

Turhautumisen tunne ylipäätään liittyy vahvasti kaikenlaisiin viranhaltijoiden mielestä epärationaalisiin toimeksiantoihin ja selvitystöihin.

Valtuustoaloitteet nousevat viranhaltijoiden vastauksissa toistuvasti esille turhauttavina ja ylimääräistä työtä aiheuttavina. Viranhaltijoiden mukaan osa valtuustoaloitteista tehdään usein näkyvyyden vuoksi, vaikka saman asian voisi selvittää suoraan viranhaltijan kanssa. Toisinaan valtuustoaloitteita tehdään asioista, jotka jo etenevät kunnan operatiivisella puolella, mutta josta luottamushenkilö ei ole ollut tietoinen. Viranhaltijat toivovatkin, että ennen valtuustoaloitteen tekoa luottamushenkilöt keskustelisivat asiasta vastuullisen viranhaltijan kanssa. Valtuustoaloitteita tehdään toisinaan samoista asioista uudelleen ja joskus ne ovat täysin ristiriitaisia kuntastrategian kanssa.

Turhautumisen tunnetta ja stressiä aiheuttavat poliittiset ristiriitatilanteet, joissa odotettavissa on negatiivista keskustelua ja konfliktejakin. Tallaiset tapaukset vaikeuttavat viranhaltijan työtä ja kääntyvät välillä niin, että viranhaltijaa pidetään syyllisenä ja hänen tekemäänsä valmistelua huonona. Toisinaan viranhaltijat kokevat, ettei heidän asiantuntemukseensa luoteta, mutta ulkopuolisen asiantuntijan sanomana saattaa sama asia saada luottamushenkilöt vakuuttuneiksi. Ikävintä luettavaa ovat olleet sellaiset viranhaltijoiden vastaukset, joissa koetaan poliitikkojen tahallaan vaikeuttavan viranhaltijoiden työtä ja etsivän siitä vikoja. Osa kyselytutkimukseen vastanneista viranhaltijoista kokee, että poliitikkojen joutuessa päättämään vaikeista asioista, joutuvat valmistelevat viranhaltijat syntipukeiksi. Näissä tilanteissa viranhaltijat saavat osakseen hyökkäyksiä sekä ala-arvoisia kommentteja.

Turhautuminen on kuluttava ja motivaatiota syövä tunne. Toisaalta se voi olla myös eteenpäin ajava voima. Oman henkisen hyvinvointinsa edistämiseksi kannattaa turhautuneen henkilön yrittää olla liiaksi murehtimatta sellaisia asioita, joille ei voi mitään (asenne ratkaisee 😉). Mutta samalla kannattaa tehdä kaikkensa niiden asioiden kehittämiseksi, joihin oma vaikutusvalta vielä kurottamallakin yltää. Tässä tekstissä esiin nostetut seikat ovat pitkälti kuntien luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden omissa käsissä, joten ei muuta kuin härkää sarvista!

Demokratia ja strategia – perfect match?

Jenni Sipilä

Kuntastrategia on kunnanvaltuuston hyväksymä strategia, josta kunnan keskeisin päätöksenteko, suunnittelu ja kehittäminen johdetaan. Kuntalain (§ 37) mukaisesti kunnassa on oltava kuntastrategia, jossa valtuusto päättää kunnan toiminnan ja talouden pitkän aikavälin tavoitteista. Kuntastrategia tulee tarkistaa vähintään kerran valtuuston toimikaudessa.

Kuntien johtaville viranhaltijoille toteuttamani kyselytutkimuksen vastausten perusteella viranhaltijat näkevät poliitikot strategisina johtajina, joiden tulisi ratkaista asioita selkeästi. Pääosin poliitikkojen roolina koetaan laajoihin kokonaisuuksiin keskittyminen ja strategisista linjoista päättäminen. Viranhaltijat odottavat poliitikkojen käyvän arvokeskustelua ja päättävän strategiasta, josta johdetaan lyhyemmän ja pidemmän aikavälin tavoitteet. Näihin tavoitteisiin sitoutuminen ja johdonmukaiset ratkaisut niiden täyttymiseksi nähdään erittäin tärkeinä.

Kyselytutkimukseeni vastanneesta 350 viranhaltijasta 6 ilmoitti, ettei hänen työskentelykunnassaan ole voimassa olevaa kuntastrategiaa. Näissä kunnissa kuntastrategia on ilmeisesti vanhentunut ja uuden strategian laadinta on käynnistynyt tai käynnistymässä. Ainakin päällisin puolin strategiatyö siis pyörii kunnissa lainsäädännön mukaisesti ja hyvin.

Onnistunut strategia koetaan tärkeäksi

Useat viranhaltijat antavat kiitosta kuntansa strategiatyölle ja näkevät kuntastrategian ohjaavan vaikutuksen suurena. Strategiassa on hahmoteltuna ja tunnistettuna kunnan tavoitteet ja arvot, jotka ohjaavat vuosittain asetettavia toiminnallisia tavoitteita. Näin ollen se ohjaa valmisteluun tulevia asioita, itse valmistelutyötä ja päätösten ennakkoarviointia. Viranhaltijat kokevat strategian ohjenuorana, johon he voivat oman työnsä ratkaisuissa tukeutua.

Ihanteellisessa tilanteessa strategia sitouttaa koko organisaation toimimaan keskeisten tavoitteiden mukaan. Näin strategiat muodostavat yhtenäisen jatkumon, jossa uusi strategia jatkaa vanhan strategian aikana tehtyä työtä. Vaikutusta strategialla koetaan olevan vahvasti myös talousarvion kautta. Strategia ohjaa taloussuunnittelua ja vaikuttaa hyväksyttyjen määräahojen kautta päivittäiseen tekemiseen läpi koko vuoden.

Usea viranhaltija kehuu kuntansa poliitikkojen sisäistäneen ja sitoutuneen strategiaan hyvin. Viranhaltijoiden mielestä poliitikot ovat etenkin valtuustokauden alussa sitoutuneempia strategiaan, mikä varmasti osittain selittyy sillä, että strategian laadintaprosessi ja asetetut tavoitteet ovat tuolloin vielä paremmin muistissa.

Strategiatyössä on kuitenkin ongelmia

Viranhaltijat kokevat kuntansa strategian usein niin yleisluontoiseksi, ettei siitä ole todelliseksi ohjenuoraksi tai tueksi viranhoidossa. Toisinaan strategiat muodostuvat kompromisseiksi, joissa kaikki tavoitteet ovat lopulta yhtä tärkeitä tai sitten mikään tavoitteista ei nouse tärkeäksi. Strategioiden koetaan myös sisältävän paljon itsestäänselvyyksiä sekä ristiriitaisuuksia. Toisinaan ristiriitoja esiintyy jopa lainsäädännön kanssa.

Strategiatyön tulisi viranhaltijoiden mukaan olla realistisempaa. Asetettujen tavoitteiden tulisi olla toteutettavissa. Tällä toteutettavuudella tarkoitetaan, että käytössä olevilla resursseilla voidaan suorittaa toimenpiteitä, joilla tavoitteet täyttyvät. Tällä hetkellä kunnissa joudutaan toisinaan tekemään säästösyistä strategian vastaisia päätöksiä. Toteutettavuus tarkoittaa lisäksi sitä, että strategiset tavoitteet on asetettu niin selkeästi ja sellaisella tarkkuudella, että niiden toteutuminen voidaan todeta. Tähän sisältyy myös aiemmin mainittu ristiriidattomuus.

Osa viranhaltijoista kokee, että poliitikot keskittyvät liiaksi vain käynnissä olevaan valtuustokauteen, minkä vuoksi strategiatyöstä tulee lyhytnäköistä ja tempoilevaa. Valtuustokauden vaihtuessa uusia päättäjiä ei välttämättä kiinnosta edellisen valtuuston tekemät strategiset linjaukset. Ylipäätään halukkuus sisäistää ja toteuttaa kuntastrategiaa tuntuu vaihtelevan kunnissa valtuustokausittain.

Kyselytutkimuksen vastausten mukaan viranhaltijat turhautuvat siihen, että poliitikot nostavat jonkin merkitykseltään pienen, mutta poliittisesti kiinnostavan ja kuntalaisissa huomiota herättävän asian strategisesti tärkeäksi linjatun tavoitteen edelle. Vastauksissa on myös kommentteja, joissa poliitikkojen kerrotaan muistavan strategian olemassaolon vain silloin, kun se hyödyttää heidän omia tavoitteitaan.

Monet viranhaltijat kokevat kuntastrategialla työkaluna olevan poliitikoille vähemmän merkitystä kuin viranhaltijoille. Viranhaltijat sitoutuvat työssään poliittisen johdon tekemiin linjauksiin, mutta poliittinen johto voi demokratian nimissä sivuuttaa aikaisemmin hyväksymänsä strategian ja tehdä päätöksiä, jotka sillä hetkellä (siis hyvin lyhyelläkin tähtäimellä) tuntuvat parhailta.

Vastanneista viranhaltijoista 58,5 % oli täysin samaa mieltä väitteen ”noudatan kuntastrategiaa päätösten valmistelussa” kanssa, mutta vain 17,2 % oli täysin samaa mieltä väitteen ”poliittinen päätöksenteko noudattaa kuntastrategian linjauksia” kanssa. Osa viranhaltijoista mieltää, että strategia on enemmän sanahelinää ja korulauseita kuin todellista tavoitteiden asettamista. Vaikka strategia itsessään olisikin huolella tehty ja toimiva asiakirja, jää sen sisäistäminen organisaatiossa helposti puolitiehen.

Vaikka osa viranhaltijoista kritisoi poliitikkojen lyhytnäköisyyttä, on mukana onneksi myös tyytyväisiä kommentteja, jotka kertovat hyvin sujuvasta yhteistyöstä ja pitkän tähtäimen ajattelusta.

Luottamushenkilöitä kritisoivia kommentteja lukiessani jäin pohtimaan asiaa, jota olen pohtinut aiemminkin. Onko vika aina kuitenkaan itse poliitikoissa vai olisiko vika pikemminkin siinä, että demokratiaa ja strategiaa yritetään väkisin naittaa? Ovatko mielipiteen (muuttamisen) vapauteen pohjautuva sekä vaihtuvista päätöksentekijöistä koostuva demokratia ja pitkäjänteinen strategia alun perinkään ihan perfect match?

Mitä mieltä sinä olet?

Miksi lähdin tekemään tutkimustani?

Jenni Sipilä

Olen työskennellyt monipuolisissa kuntahallinnon tehtävissä vuodesta 2007. Tuolloin hyppäsin reilu parikymppisenä maisteriopiskelijana tekemään Rymättylän kunnansihteerin sijaisuutta. Siinä samalla graduani valmiiksi takoessa asetin tavoitteeksi lähinnä vain arvosanan, jolla voisi halutessaan aikanaan jatkaa tohtoriopintoihin. Jatko-opinnot jäivät siis jo tuolloin hautumaan johonkin aivolohkoon. Toisaalta minulle oli selviö, että en lähde väitöskirjatyöhön vain oppiarvon takia vaan sen vuoksi, että haluan todella tutkia tiettyä aihetta ja tuottaa siitä tietoa muidenkin hyödyksi.

Vuosien varrella päädyin osalliseksi lukuisiin kunnallista päätöksentekoa koskeviin lounas- ja kahvipöytäkeskusteluihin. Niissä kollegat kertoivat kokevansa, että he tekevät toisinaan turhalta tuntuvaa työtä. He kertoivat valmistelevansa asioita ja selvityksiä, joista tiedetään monesti jo etukäteen, etteivät ne tule etenemään tai jotka eivät ole kunnan strategian mukaisia. Myös kommentteja viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden välisestä kitkasta ilmeni säännöllisesti. Eivät nämä teemat toki täysin vieraita omassa työelämässänikään ole olleet.

Lopulta päätin, että epävirallisissa keskusteluissa esiin nousseet asiat ja niiden kautta itselleni jääneet tunnelmat on saatava tutkimuksen muotoon. Vuonna 2021 aloittamassani tutkimuksessa selvitän millaisia tunteita poliittisten päätösten valmistelu ja yhteistyö poliitikkojen kanssa kuntien johtavissa viranhaltijoissa todella herättää. Onko oman työni kautta saatu kuva viranhaltijoiden ajoittaisesta turhautumisesta oikea, ja mitä he siitä kertovat nyt kun asiaa heiltä suoraan kysytään. Johtaviksi viranhaltijoiksi tutkimuksessani lasketaan kuntien johtoryhmien jäsenet ja kuntien eri toimialojen johtajat.

Puolueiden välisestä kilpailusta ja vaalikausien vaihtuvuudesta johtuu, että poliitikkojen tavoitteet ja arvot voivat olla toisenlaisia kuin pidemmän tähtäimen työtä tekevien viranhaltijoiden. Myös näkemykset voivat poiketa toisistaan jo ihan siitä syystä, että kuntapoliitikot hoitavat luottamustointaan pääosin sivutoimisesti ja viranhaltijat työskentelevät asioiden parissa päätoimisesti. Näillä eroilla on väistämättä vaikutusta päättäjien ja viranhaltijoiden väliseen yhteistyöhön, luottamukseen sekä keskusteluyhteyteen. Asetelma herättää ajatuksia, joita ei aina uskalleta sanoa ääneen. Nostankin nyt uudella ja rehellisellä tavalla esiin kuntien johtavien viranhaltijoiden todelliset ajatukset demokraattisen päätöksenteon valmistelutyöstä sekä päätöksenteon strategisuudesta.

Mikään johtavien viranhaltijoiden terapiatuokio tutkimukseni ei kuitenkaan ole. Tavoitteena on tarjota hyvät mahdollisuudet kuntien poliittiselle johdolle kehittää kuntaorganisaatioiden työskentelytapoja ja hallintoa. Tutkimuksen tulokset auttavat poliitikkoja ymmärtämään paremmin viranhaltijoiden työtä ja käyttämään heidän työpanostaan taitavammin. Tätä kautta on mahdollista saada aikaan laadukkaampaa päätöksenteon valmistelua ja poliittisia päätöksiä. Kaikella tällä pyritään saamaan, ei enempää eikä vähempää, kuin parempaa päätöksentekoa kaikkien Suomen kuntien asukkaiden hyväksi.

Demokratian kriisistä ja sen syistä on viime vuosina keskusteltu paljon. Näiden keskustelujen yhteydessä mainitaan usein myös vallan siirtyminen yhä enemmän teknokraattien eli asiantuntijoiden käsiin. Tutkimukseni kytkeytyy läheisesti keskusteluun demokratian tulevaisuudesta. On kiinnostava kysymys, millaisen vallan asiantuntijuus viranhaltijoille antaa ja missä määrin asiantuntijuus nähdään kunnallisen demokratian uhkana tai päätöksentekoa tukevana voimana.

Loppuvuonna 2021 toteutin kyselytutkimuksen Manner-Suomen kuntien johtaville viranhaltijoille ja sain siihen yhteensä 350 vastausta kaikkien maakuntien alueilta. Vuoden 2022 aikana toteutin muutaman kunnan johtoryhmän teemahaastattelut syventääkseni näkemyksiäni kyselytutkimuksessa erityisesti esiin nousseista teemoista. Suureksi riemukseni Kunnallisalan kehittämissäätiö myönsi minulle viime vuonna tutkimusapurahan ja opintovapaani käynnistyy 1.7.2023. Tässä blogissa tulen kirjoittamaan kiinnostavia huomioita tutkimuksen tuloksista ja keskeisistä teemoista sekä kuntahallinnosta muutenkin. Väitöstutkimukseni pyrin saamaan valmiiksi vuoden 2024 aikana. Pysy siis kuulolla!

Kuvan oikeudet: Hanna Oksanen/Turun yliopisto