Avainsana: päätöksenteko

Vuoropuhelua ja työrauhaa valmisteluun – ratkaistavissa oleva paradoksi?

Jenni Sipilä

Tiedustelin kuntien johtaville viranhaltijoille toteuttamassani kyselytutkimuksessa, mitä luottamushenkilöt voisivat tehdä viranhaltijoiden valmistelutyön parantamiseksi. Neljä teemaa nousi vastauksissa selkeästi ylitse muiden. Ne ovat vuoropuhelu, luottamus, työrauha ja roolijaon kunnioittaminen. Johtavat viranhaltijat kokevat luottamuksellisen ja avoimen vuorovaikutuksen kunnan luottamushenkilöiden kanssa erittäin tärkeäksi. Ei liene yllätys, että epäluottamuksellinen ilmapiiri nähdään yhtenä suurimmista ongelmista ja kompastuksen kivistä toimivassa yhteistyössä.

Päätösten valmistelun aikana tulisi käydä rakentavaa keskustelua ja konkreettista tietojen vaihtoa. Poliitikkojen näkemysten tietoon saamisen merkitys korostuu sitä enemmän, mitä aremman tai vaikeamman asian valmistelusta on kysymys. Viranhaltijat korostavat aitoa dialogia, jossa näkemykset voivat valmisteluprosessin edetessä myös muuttua, kun tietoa asiasta tulee lisää. Vahvoja ennakkoasenteita pidetään päätöksenteossa ja sen valmistelussa huonona asiana. Tutkitun ja perustellun tiedon merkitys saa suuren painoarvon viranhaltijoiden vastauksissa.

Keskustelua viranhaltijat kaipaavat riittävän ajoissa, jotta heillä olisi jo päätöstä valmistellessaan käsitys luottamushenkilöiden näkemyksistä. Parhaimmillaan näitä näkemyksiä on tietysti yhtä monta kuin toimielimessä on jäseniä. Ja jotta luottamushenkilöt voivat kertoa näkemyksiään, on heidän saatava paikoitellen hyvinkin yksityiskohtaista tietoa valmisteltavista asioista. Viranhaltijoiden toiveena on, että kysymykset valmistelevalle viranhaltijalle esitetään heti kun niitä ilmaantuu. Näin viranhaltijat voivat vastata kysymyksiin välittömästi (tai viimeistään pykälätekstissä) ja tukea luottamushenkilöitä heidän näkemyksensä muodostamisessa. Ja mikäli viranhaltijoilla ei ole jotakin tarvittavaa tietoa asiasta, voivat he sitä hankkia ajoissa ennen päätöksen tekevää toimielimen kokousta.

Ollaan ratkaisevan kysymyksen äärellä, kun pohditaan millä tavalla kunnissa tätä vuorovaikutusta arjen työssä toteutetaan. Viranhaltijoiden toiveisiin nimittäin sisältyy ristiriita. Luottamushenkilöiden toivotaan tuovan näkemyksensä mahdollisimman aikaisessa vaiheessa viranhaltijoiden tietoon. Silti viranhaltijat toivovat, etteivät luottamushenkilöt liiaksi ohjaisi valmistelutyötä vaan pysyisivät päätöksentekijän roolissaan. Viranhaltijat odottavat luottamushenkilöiden antavan heille työrauhan valmistelutyössä. Tämä työrauha koetaan usein tärkeänä luottamuksen osoituksena viranhaltijoita kohtaan. Samaan aikaan kuitenkin kaivataan keskustelua ja sitä, ettei kokouksiin jätettäisi yllätyskysymyksiä. Se, että viranhaltija ei osaa vastata luottamushenkilöiden kysymyksiin, koetaan turhauttavana ja omaa asiantuntijuutta heikentävänä.

Osa viranhaltijoista korostaa valmistelutyön rauhaa silläkin uhalla, että asia palautuu uudelleen valmisteluun, mikäli valmistelutyö ei miellytä luottamushenkilöitä. Tämä on ristiriidassa niiden tutkimustuloksissa esiintyneiden ajatusten kanssa, että valmisteluprosessin aikana käytävän riittävän keskustelun ansiosta asioita ei tarvitse palauttaa niin usein uudelleen valmisteluun. Näin ollen osa viranhaltijoista painottaa enemmän omaa rauhaa ja toiset haluavat aktiivista keskustelua. Monet viranhaltijoista haluavat varmasti molempia. Toisille asioiden uudelleen valmisteluun palautuminen näyttäytyy raskaana tapahtumana, kun taas joidenkin mielestä se on luonnollinen tapa, jolla päätöksentekokoneisto asiaa käsittelee.

Asiathan eivät tietenkään ole mustavalkoisia. On päätettävän asian poliittisesta merkittävyydestä kiinni, paljonko asia ylipäätään aiheuttaa keskustelua. On myös hyvin organisaatio- ja ihmiskohtaista, missä menee sopiva raja riittävän dialogin ja samaan aikaan säilytettävän työrauhan välillä. Myös luottamushenkilöiden tiedonjanossa on suuria eroja.

Rohkaisenkin kuntien luottamushenkilöitä ja viranhaltijoita suoraan ja konkreettiseen keskusteluun. Mitkä ovat ne kanavat, joissa keskustellaan päätöksentekoon tulevista asioista? Missä vaiheessa valmisteluprosessia ensisijaisesti keskustellaan? Tuleeko materiaalia jakoon kesken valmistelun vai onko keskustelu ns. epävirallista? Miten estetään se, ettei jokainen luottamushenkilö kysy valmistelevalta viranhaltijalta samaa kysymystä ja viranhaltija joudu vastaamaan erikseen samaan kysymykseen jokaiselle? Millaisista asioista toivotaan iltakouluja?

Ja vielä lopuksi. Viranhaltijat toivovat enemmän keskustelua myös luottamushenkilöiden ja puolueiden välillä, ei vain viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden välillä. Keskusteluyhteys kaikkien päätöksentekoprosessiin osallistuvien tahojen kesken nähdään tärkeänä sujuvan päätöksenteon ja asioiden tehokkaan edistämisen vuoksi.

Demokratia ja strategia – perfect match?

Jenni Sipilä

Kuntastrategia on kunnanvaltuuston hyväksymä strategia, josta kunnan keskeisin päätöksenteko, suunnittelu ja kehittäminen johdetaan. Kuntalain (§ 37) mukaisesti kunnassa on oltava kuntastrategia, jossa valtuusto päättää kunnan toiminnan ja talouden pitkän aikavälin tavoitteista. Kuntastrategia tulee tarkistaa vähintään kerran valtuuston toimikaudessa.

Kuntien johtaville viranhaltijoille toteuttamani kyselytutkimuksen vastausten perusteella viranhaltijat näkevät poliitikot strategisina johtajina, joiden tulisi ratkaista asioita selkeästi. Pääosin poliitikkojen roolina koetaan laajoihin kokonaisuuksiin keskittyminen ja strategisista linjoista päättäminen. Viranhaltijat odottavat poliitikkojen käyvän arvokeskustelua ja päättävän strategiasta, josta johdetaan lyhyemmän ja pidemmän aikavälin tavoitteet. Näihin tavoitteisiin sitoutuminen ja johdonmukaiset ratkaisut niiden täyttymiseksi nähdään erittäin tärkeinä.

Kyselytutkimukseeni vastanneesta 350 viranhaltijasta 6 ilmoitti, ettei hänen työskentelykunnassaan ole voimassa olevaa kuntastrategiaa. Näissä kunnissa kuntastrategia on ilmeisesti vanhentunut ja uuden strategian laadinta on käynnistynyt tai käynnistymässä. Ainakin päällisin puolin strategiatyö siis pyörii kunnissa lainsäädännön mukaisesti ja hyvin.

Onnistunut strategia koetaan tärkeäksi

Useat viranhaltijat antavat kiitosta kuntansa strategiatyölle ja näkevät kuntastrategian ohjaavan vaikutuksen suurena. Strategiassa on hahmoteltuna ja tunnistettuna kunnan tavoitteet ja arvot, jotka ohjaavat vuosittain asetettavia toiminnallisia tavoitteita. Näin ollen se ohjaa valmisteluun tulevia asioita, itse valmistelutyötä ja päätösten ennakkoarviointia. Viranhaltijat kokevat strategian ohjenuorana, johon he voivat oman työnsä ratkaisuissa tukeutua.

Ihanteellisessa tilanteessa strategia sitouttaa koko organisaation toimimaan keskeisten tavoitteiden mukaan. Näin strategiat muodostavat yhtenäisen jatkumon, jossa uusi strategia jatkaa vanhan strategian aikana tehtyä työtä. Vaikutusta strategialla koetaan olevan vahvasti myös talousarvion kautta. Strategia ohjaa taloussuunnittelua ja vaikuttaa hyväksyttyjen määräahojen kautta päivittäiseen tekemiseen läpi koko vuoden.

Usea viranhaltija kehuu kuntansa poliitikkojen sisäistäneen ja sitoutuneen strategiaan hyvin. Viranhaltijoiden mielestä poliitikot ovat etenkin valtuustokauden alussa sitoutuneempia strategiaan, mikä varmasti osittain selittyy sillä, että strategian laadintaprosessi ja asetetut tavoitteet ovat tuolloin vielä paremmin muistissa.

Strategiatyössä on kuitenkin ongelmia

Viranhaltijat kokevat kuntansa strategian usein niin yleisluontoiseksi, ettei siitä ole todelliseksi ohjenuoraksi tai tueksi viranhoidossa. Toisinaan strategiat muodostuvat kompromisseiksi, joissa kaikki tavoitteet ovat lopulta yhtä tärkeitä tai sitten mikään tavoitteista ei nouse tärkeäksi. Strategioiden koetaan myös sisältävän paljon itsestäänselvyyksiä sekä ristiriitaisuuksia. Toisinaan ristiriitoja esiintyy jopa lainsäädännön kanssa.

Strategiatyön tulisi viranhaltijoiden mukaan olla realistisempaa. Asetettujen tavoitteiden tulisi olla toteutettavissa. Tällä toteutettavuudella tarkoitetaan, että käytössä olevilla resursseilla voidaan suorittaa toimenpiteitä, joilla tavoitteet täyttyvät. Tällä hetkellä kunnissa joudutaan toisinaan tekemään säästösyistä strategian vastaisia päätöksiä. Toteutettavuus tarkoittaa lisäksi sitä, että strategiset tavoitteet on asetettu niin selkeästi ja sellaisella tarkkuudella, että niiden toteutuminen voidaan todeta. Tähän sisältyy myös aiemmin mainittu ristiriidattomuus.

Osa viranhaltijoista kokee, että poliitikot keskittyvät liiaksi vain käynnissä olevaan valtuustokauteen, minkä vuoksi strategiatyöstä tulee lyhytnäköistä ja tempoilevaa. Valtuustokauden vaihtuessa uusia päättäjiä ei välttämättä kiinnosta edellisen valtuuston tekemät strategiset linjaukset. Ylipäätään halukkuus sisäistää ja toteuttaa kuntastrategiaa tuntuu vaihtelevan kunnissa valtuustokausittain.

Kyselytutkimuksen vastausten mukaan viranhaltijat turhautuvat siihen, että poliitikot nostavat jonkin merkitykseltään pienen, mutta poliittisesti kiinnostavan ja kuntalaisissa huomiota herättävän asian strategisesti tärkeäksi linjatun tavoitteen edelle. Vastauksissa on myös kommentteja, joissa poliitikkojen kerrotaan muistavan strategian olemassaolon vain silloin, kun se hyödyttää heidän omia tavoitteitaan.

Monet viranhaltijat kokevat kuntastrategialla työkaluna olevan poliitikoille vähemmän merkitystä kuin viranhaltijoille. Viranhaltijat sitoutuvat työssään poliittisen johdon tekemiin linjauksiin, mutta poliittinen johto voi demokratian nimissä sivuuttaa aikaisemmin hyväksymänsä strategian ja tehdä päätöksiä, jotka sillä hetkellä (siis hyvin lyhyelläkin tähtäimellä) tuntuvat parhailta.

Vastanneista viranhaltijoista 58,5 % oli täysin samaa mieltä väitteen ”noudatan kuntastrategiaa päätösten valmistelussa” kanssa, mutta vain 17,2 % oli täysin samaa mieltä väitteen ”poliittinen päätöksenteko noudattaa kuntastrategian linjauksia” kanssa. Osa viranhaltijoista mieltää, että strategia on enemmän sanahelinää ja korulauseita kuin todellista tavoitteiden asettamista. Vaikka strategia itsessään olisikin huolella tehty ja toimiva asiakirja, jää sen sisäistäminen organisaatiossa helposti puolitiehen.

Vaikka osa viranhaltijoista kritisoi poliitikkojen lyhytnäköisyyttä, on mukana onneksi myös tyytyväisiä kommentteja, jotka kertovat hyvin sujuvasta yhteistyöstä ja pitkän tähtäimen ajattelusta.

Luottamushenkilöitä kritisoivia kommentteja lukiessani jäin pohtimaan asiaa, jota olen pohtinut aiemminkin. Onko vika aina kuitenkaan itse poliitikoissa vai olisiko vika pikemminkin siinä, että demokratiaa ja strategiaa yritetään väkisin naittaa? Ovatko mielipiteen (muuttamisen) vapauteen pohjautuva sekä vaihtuvista päätöksentekijöistä koostuva demokratia ja pitkäjänteinen strategia alun perinkään ihan perfect match?

Mitä mieltä sinä olet?

Miksi lähdin tekemään tutkimustani?

Jenni Sipilä

Olen työskennellyt monipuolisissa kuntahallinnon tehtävissä vuodesta 2007. Tuolloin hyppäsin reilu parikymppisenä maisteriopiskelijana tekemään Rymättylän kunnansihteerin sijaisuutta. Siinä samalla graduani valmiiksi takoessa asetin tavoitteeksi lähinnä vain arvosanan, jolla voisi halutessaan aikanaan jatkaa tohtoriopintoihin. Jatko-opinnot jäivät siis jo tuolloin hautumaan johonkin aivolohkoon. Toisaalta minulle oli selviö, että en lähde väitöskirjatyöhön vain oppiarvon takia vaan sen vuoksi, että haluan todella tutkia tiettyä aihetta ja tuottaa siitä tietoa muidenkin hyödyksi.

Vuosien varrella päädyin osalliseksi lukuisiin kunnallista päätöksentekoa koskeviin lounas- ja kahvipöytäkeskusteluihin. Niissä kollegat kertoivat kokevansa, että he tekevät toisinaan turhalta tuntuvaa työtä. He kertoivat valmistelevansa asioita ja selvityksiä, joista tiedetään monesti jo etukäteen, etteivät ne tule etenemään tai jotka eivät ole kunnan strategian mukaisia. Myös kommentteja viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden välisestä kitkasta ilmeni säännöllisesti. Eivät nämä teemat toki täysin vieraita omassa työelämässänikään ole olleet.

Lopulta päätin, että epävirallisissa keskusteluissa esiin nousseet asiat ja niiden kautta itselleni jääneet tunnelmat on saatava tutkimuksen muotoon. Vuonna 2021 aloittamassani tutkimuksessa selvitän millaisia tunteita poliittisten päätösten valmistelu ja yhteistyö poliitikkojen kanssa kuntien johtavissa viranhaltijoissa todella herättää. Onko oman työni kautta saatu kuva viranhaltijoiden ajoittaisesta turhautumisesta oikea, ja mitä he siitä kertovat nyt kun asiaa heiltä suoraan kysytään. Johtaviksi viranhaltijoiksi tutkimuksessani lasketaan kuntien johtoryhmien jäsenet ja kuntien eri toimialojen johtajat.

Puolueiden välisestä kilpailusta ja vaalikausien vaihtuvuudesta johtuu, että poliitikkojen tavoitteet ja arvot voivat olla toisenlaisia kuin pidemmän tähtäimen työtä tekevien viranhaltijoiden. Myös näkemykset voivat poiketa toisistaan jo ihan siitä syystä, että kuntapoliitikot hoitavat luottamustointaan pääosin sivutoimisesti ja viranhaltijat työskentelevät asioiden parissa päätoimisesti. Näillä eroilla on väistämättä vaikutusta päättäjien ja viranhaltijoiden väliseen yhteistyöhön, luottamukseen sekä keskusteluyhteyteen. Asetelma herättää ajatuksia, joita ei aina uskalleta sanoa ääneen. Nostankin nyt uudella ja rehellisellä tavalla esiin kuntien johtavien viranhaltijoiden todelliset ajatukset demokraattisen päätöksenteon valmistelutyöstä sekä päätöksenteon strategisuudesta.

Mikään johtavien viranhaltijoiden terapiatuokio tutkimukseni ei kuitenkaan ole. Tavoitteena on tarjota hyvät mahdollisuudet kuntien poliittiselle johdolle kehittää kuntaorganisaatioiden työskentelytapoja ja hallintoa. Tutkimuksen tulokset auttavat poliitikkoja ymmärtämään paremmin viranhaltijoiden työtä ja käyttämään heidän työpanostaan taitavammin. Tätä kautta on mahdollista saada aikaan laadukkaampaa päätöksenteon valmistelua ja poliittisia päätöksiä. Kaikella tällä pyritään saamaan, ei enempää eikä vähempää, kuin parempaa päätöksentekoa kaikkien Suomen kuntien asukkaiden hyväksi.

Demokratian kriisistä ja sen syistä on viime vuosina keskusteltu paljon. Näiden keskustelujen yhteydessä mainitaan usein myös vallan siirtyminen yhä enemmän teknokraattien eli asiantuntijoiden käsiin. Tutkimukseni kytkeytyy läheisesti keskusteluun demokratian tulevaisuudesta. On kiinnostava kysymys, millaisen vallan asiantuntijuus viranhaltijoille antaa ja missä määrin asiantuntijuus nähdään kunnallisen demokratian uhkana tai päätöksentekoa tukevana voimana.

Loppuvuonna 2021 toteutin kyselytutkimuksen Manner-Suomen kuntien johtaville viranhaltijoille ja sain siihen yhteensä 350 vastausta kaikkien maakuntien alueilta. Vuoden 2022 aikana toteutin muutaman kunnan johtoryhmän teemahaastattelut syventääkseni näkemyksiäni kyselytutkimuksessa erityisesti esiin nousseista teemoista. Suureksi riemukseni Kunnallisalan kehittämissäätiö myönsi minulle viime vuonna tutkimusapurahan ja opintovapaani käynnistyy 1.7.2023. Tässä blogissa tulen kirjoittamaan kiinnostavia huomioita tutkimuksen tuloksista ja keskeisistä teemoista sekä kuntahallinnosta muutenkin. Väitöstutkimukseni pyrin saamaan valmiiksi vuoden 2024 aikana. Pysy siis kuulolla!

Kuvan oikeudet: Hanna Oksanen/Turun yliopisto